부산보육! 그래도 희망은 있다!

국회어린이집안전포럼 전문위원

한국통합보육학회 이사

김종필

Ⅰ. 들어가는 말

□ 최근 국공립어린이집의 확충 등 정부의 보육에 대한 투자확대 노력에도 불구하고 지난해 합계출산율이 0.98명으로 집계되었고, 어린이집은 39,171개소(2018년말 기준)로 1년만에 출산율은 최저치를 갱신했고 어린이집은 1,067개소가 감소하는 등 우리사회는 저출산과 보육문제해결의 실마리를 찾지 못하고 있는 실정임.

□ 이에 최일선 보육현장에서는 저출산 및 보육문제와 보육비용부담을 해결하기 위해 다음과 같은 정책개선과 예산편성을 요구하고 있음.

<표1> 보육현장에서 개선을 요구하는 현안

제 목	내 용
보육현장의 의견을 반영한 보육체계 개편	- 영유아보육법의 개정으로 1일 12시간 이상 보육하도록 했던 기존의 보육체계는 1일 8시간 기본보육(보육시간 7시간) 및 연장보육 체계로 전환 - 1일 8시간 종일반 원칙 정립, 체계적이고 합리적인 연장보육 시행, 교사와 보육료의 추가지원, 교직원의 근로조건 향상 등이 가능하게 될 것이라는 전망이 지배적 - 보육체계 개편과 관련하여 종일반 보육시간의 기준, 보조교사 인건비 및 4대보험료 지원 등 세부적인 사항을 결정함에 있어 반드시 현장이 참여하는 TF팀을 구성하고 현장의 의견을 반영할 것
어린이집에 적용가능한 휴게시간제 마련	- 주6일, 하루 12시간 이상 운영원칙 하에서는 보육교직원의 하루 8시간 근무와 근무시간 중 휴게시간 보장 불가 - 현재 휴게시간 기준은 휴게시간 보장을 위해 투입된 보조교사의 역할적 한계, 특별활동 및 낮잠 시간을 휴게시간으로 하는 경우 영유아의 애착과 안전 문제, 정규업무 시간 후 보육교직원의 업무부담 가중 등 현실적인 문제가 있음 - 어린이집의 점심시간은 급식지도와 보육이 필요한 시간이니 계속 근무시간으로 인정하고, 어린이집별로 휴게시간 결정의 자율권을 인정하는 법 개정 필요
적정한 보육료의 산정과 지원	- 현재 영유아의 하루 급간식비 기준 1,745원은 2005년 기준임. 그런데 이 기준이 13년이 지난 현재까지 유효한 것이 보육의 현실 - 보육료에서 급간식비를 분리하여 보육료와 급간식비를 각각 현실화해야 함 - 보육교직원의 사회적 대우를 최소한 유치원 수준으로 개선해야 함. 특히, 교사겸직원장 부담을 풀고, 지원어린이집 유아반 인건비를 80%까지 지원해야 함
어린이집 누리과정 평등지원	- 어린이집 약 60만명의 유아는 유치원에 재원하고 있는 유아와 비교하여 1인당 지원금을 적게 지원받아 왔을 뿐 아니라 교사도 턱없이 낮은 처우개선비를 받고 있는 등 부당한 차별을 받고 있음 - 유아1인당 7만원 누리과정 운영비와 누리과정비 30만원 지원은 더 이상 미루어서는 안 될 것임 - 유아교육지원특별회계법 개정하여 어린이집 누리과정 평등지원과 소관부처를 명확해야 함
규제중심 영유아보육법 개정안 철회	- 2018년 12월 발의된 정부의 영유아보육법 개정안의 내용은 대법 판례에도 반함 - 현행법으로 충분히 달성할 수 있는 것이기에 과잉규제만을 도입하는 이번 법안은 반대

□ “보육은 영유아의 이익을 최우선적으로 고려하여 제공되어야 하며, 영유아가 안전하고 쾌적한 환경에서 건강하게 성장할 수 있도록 하여야 한다”는 보육이념을 지속적으로 실천해 나가기 위해서는 무엇보다도 정책방향의 수정과 더불어 영유아보육법의 개정이 요구됨.

□ 20대 국회에서는 개정ㆍ발의 된 영유아보육법 개정법안의 수는 모두 63건. 그 중에 표준보육비용을 조사ㆍ발표하고 정부지원 보육료를 표준보육비용 보다 낮게 정하지 못하도록 강제하는 내용의 법안은 5건으로 적정 보육료 산정수준에 대해서는 여야 가릴 것 없이 비교적 높은 관심을 나타내고 있음. 또한 최근 이슈가 되고 있는 휴게시간 특례에 대해서는 영유아보육법 개정법안 1건, 근로기준법 개정법안 2건이 발의되어 현재 소관 상임위에서 검토ㆍ계류 중에 있음.

□ 이에 본 글에서는 보육의 질 제고 및 교직원의 근무환경개선, 어린이집 운영환경 개선의 관점에서 관련 정책과 법안 내용을 검토하고 정책 및 법 개정에 관한 대안을 제시하고자 함.

Ⅱ. 어린이집 운영과 직결되는 8가지 정책현안과 대안

보육료 및 표준보육비용 산정의 법제화

(1) 보육료 현실화 및 산정과정 법제화의 필요성

□ 그간 정부는 지속적인 출산율 하락과 인구절벽위기에 대한 경고에도 불구하고 서민가구의 보육료 부담경감 및 물가안정을 이유로 보육료를 동결해 왔음.

□ 이로 인하여 일선 어린이집의 운영환경과 보육교직원의 처우수준은 열악한 상태에 놓이게 되었고, 보육의 질 저하가 초래됨. 종국적으로 잘못된 보육료 예산정책이 국민의 출산과 육아에 대한 불안과 부담을 가중시키고 저출산을 가속화 시킨 원인이 되었다고 볼 수 있음.

□ 그럼에도 불구하고, 올해 보육료 예산의 기준으로 삼은 표준보육비용은 교직원 인건비(교사1호봉, 원장 4호봉), 시간외 수당, 차량비 등 모든 항목에서 현실과 거리감이 상당히 있음.특히 비현실적인 보육교직원의 인건비 기준은 상당한 부작용을 낳았음.

표준보육비용 산정연구, 보건복지부·육아정책연구소, 2013, p3이하.

연령	2013년(A)	2019년(B)	인상폭(B-A)	연평균인상폭
만0세	755,000	939,000	184,000	30,700
만1세	521,000	664,000	143,000	23,900
만2세	286,000	510,000	224,000	37,400

<표2> 최근 6년간 보육료 인상규모

구분	2013년(A)	2019년(B)	인상폭 (B-A)	연평균 인상폭	비고
월최저 임금	1,015,740	1,745,150	729,410	121,600	–보육료에는 최저임금인상분 뿐 아니라 급간식비, 운영비 등의 인상요인도 반영되어야 함. -하지만, 현재 보육료에는 최저임금 인상분 조차 제대로 반영이 되지 않았음.

<표3> 최근 6년간 최저임금 인상규모

□ 어린이집 원장은 어린이집 운영의 총괄책임자, 보육교사는 양육자, 교수자, 계획자, 조직자, 운영자, 관찰자, 기록자, 평가자, 강화자, 지지자 등의 역할을 수행함.보육의 질은 교사의 질을 넘어설 수 없다는 명제에서 알 수 있듯이 양질의 보육서비스를 제공하기 위해서는 우수한 보육교사의 확보가 필요하고 우수한 보육교사의 확보를 위해서는 보육료가 현실화 되어야 함.

이순형외, 보육학개론, 학지사, 2009, p284; 이소희외, 보육학개론, 대왕사, 2008, p189; 심성경외, 보육학개론, 공동체, 2011, p198.

<표4> 표준보육비용 연구결과와 정부지원 보육료

구분	0세	1세	2세
서문희외 2인 (2014)	1,006,800	700,900	558,900
김혜금외 2인 (2018) 김혜금외, 가정어린이집 보육재정현황 및 적정 영아보육비용 산정연구, 동남보건대산학협력단, 2018, p160.	1,177,482	868,010	737,892
정부지원 보육료 (2019)	939,000	664,000	510,000

□ 그리고, 보육은 영유아의 이익을 최우선적으로 고려하여 제공되어야 하고, 보육은 영유아가 안전하고 쾌적한 환경에서 건강하게 성장할 수 있도록 하여야 한다는 보육이념을 실현하기 위해서는 영유아의 건강과 직결되는 급간식비의 현실화도 필요함.

□ 현재 영유아의 하루 급간식비 기준 1,745원은 2005년 연구를 기초로 하여 2009년 보육사업안내에서부터 신설되어 아무런 변동 없이 현재가 적용되고 오고 있음.

□ 커피 한잔, 김밥 한 줄에 3,000원이 넘는 지금 1,745원으로 시장이나 할인점에서 구입 할 수 있는 재화는 거의 없음. 그런데, 1,745원으로 영유아의 하루 급식과 간식을 제공하도록 정한 것은 말이 되지 않음.

□ 영유아권익 관점에서 볼 때 적정한 급간식비를 산출하고 급간식비를 보육료와 별도로 확보할 수 있는 제도개선이 요구됨.

구분		20명		50명		77명
		1안(중품)	2안(상품)	1안(중품)	2안(상품)	1안(중품)	2안(상품)
1인 1일 식비 (원)	6-11개월	1,259	1,379	1,236	1,351	1,236	1,351
	1-3세	1,752	1,917	1,745	1,908	1,745	1,908
	4-6세	-	-	2,326	2,544	2,326	2,544

<표5> 한국조세연구원 보육비용(급간식비) 연구결과

한국조세연구원, 표준보육·교육단가 및 적정부담수준에 관한 연구, 여성가족부 용역보고서, 2005, p33.

(2) 보육료 산정기준에 관한 영유아보육법 개정법안의 내용과 검토

1) 보육료 산정기준 및 절차에 관한 영유아보육법 개정법안

<표6> 보육료 산정기준 및 절차에 관한 영유아보육법 개정법안 비교

구분	보육료 (지원)수준	표준보육비용 반영여부	심의기구
박광온의원안	현실적 수준	×	중앙보육정책심의위원회 (보육료결정시)
최도자의원안	표준보육비용 이상	○	중앙보육정책심의위원회 (표준보육비용결정시)
남인순의원안	표준보육비용 이상 (⊕물가상승률)	○	중앙보육정책심의위원회 (표준보육비용결정시)
김세연의원안	표준보육비용 이상	○ (⊕의무적공표)	중앙보육정책심의위원회 (표준보육비용결정시)
임이자의원안	표준보육비용 이상 (⊕물가상승률,최저임금상승률)	○ (⊕결과발표)	중앙보육정책심의위원회 (표준보육비용결정시)

2) 개정법안에 대한 검토

보건복지위원회 검토보고서 참고.

□ 표준보육비용을 영유아에게 적정수준의 보육서비스를 제공하기 위해 필요한 보육비용으로 정의하는데 대해서는 대부분 의견을 같이함.

□ 그런데, 현행 법규상 표준보육비용 표준보육비용에 대한 개념, 조사주기, 조사의 절차 내지 방법 등이 명문화되어 있지 않음. 이로 인하여 표준보육비용 조사가 현재까지는 2005년, 2009년, 2014년 등 대략 5년 간격으로 이루어졌으며, 표준보육비용 항목이나 품목 선정 시 연구자의 자의성이 강한 측면이 있다는 지적을 받아온 점을 감안하면 보육료 산정을 위해 먼저 표준보육비용의 개념과 조사방법 등을 법제화하고자 하는 개정법안은 바람직한 것으로 생각됨.

□ 특히, 표준보육비용 항목이나 품목 선정 시 연구자의 자의성으로 인해 적절한 표준보육비용이 산출되지 않는 폐단을 막기 위해서는 표준보육비용의 항목과 품목을 영유아보육법규로 명확하게 규정할 필요성이 있음.

□ 현재 보육료 내역은 인건비, 교재교구비, 급식비1회, 간식비2회, 관리운영비로 구성되어 있음. 10년 전에도 같은 기준이었고 영유아보육법이 아닌 지침상 규정임.따라서, 어린이집 비용 보조에 관한 규정이나 유아교육법상 유아교육비 규정과 같이 보육료 또는 표준보육비용의 구성항목을 법제화 할 필요성이 있음.

2009년 보육사업안내지침, p57.

2019년 보육사업안내지침, p89.

영유아보육법시행령 제24조(비용의 보조) ① 법 제36조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 비용의 전부 또는 일부를 보조한다.

1. 어린이집의 설치, 증축ㆍ개축 및 개수ㆍ보수 비용

2. 보육교사 인건비

3. 교재ㆍ교구비

4. 지방육아종합지원센터의 설치ㆍ운영비

5. 보수교육 등 직원 교육훈련 비용

6. 장애아 보육 등 취약보육 실시 비용

7. 그 밖에 차량운영비 등 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 어린이집 운영에 필요하다고 인정하는 비용

② 제1항에서 정한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다.

유아교육법 시행규칙 제4조의3(표준유아교육비 산정 등) ① 법 제24조제5항에 따른 표준유아교육비는 유치원등에서 유아 1명에게 같은 항에 따른 공통의 교육ㆍ보육과정을 제공하는 데 드는 다음 각 호의 비용을 기준으로 산정한다.

1. 공통과정 운영에 드는 인건비 및 물건비

2. 공통과정 운영에 직접 필요한 시설ㆍ설비를 위한 경비

3. 그 밖에 공통과정에 직접 사용되는 경비

② 표준유아교육비 산정을 위한 세부절차ㆍ방법은 교육부장관이 정한다.

□ 또한, 표준보육비용을 보건복지부장관이 조사하여 일방적으로 발표하는 것보다는 보육과 관련한 다양한 이해관계자의 의견을 수렴할 필요성이 있으므로 개정안과 같이 중앙보육정책위원회의 심의를 거치도록 하는 것도 타당한 것으로 여겨짐.

□ 보육료를 표준보육비용 이상으로 책정할 것을 법정화하는 입법조치는 어려운 지방재정여건에서 상당한 압박 요인될 것이라는 지적도 일리는 있으나, 우리 사회가 겪고 있는 심각한 저출산문제를 극복하기 위해서는 재정정책의 우선순위를 보육에 두는 것은 타당하다고 할 것임. 이제는 선택의 여지가 없는 상황에 직면해 있다고 해도 과언이 아님.

□ 보육료 현실화를 논할 때마다 보육재정 부담을 이유로 난색을 표시해 온 것이 우리 정부의 입장이었음. 하지만, 아래 표에서 볼 수 있는 바와 같이 현재 영유아 1명당 투입되는 예산의 크기는 아직도 선진국의 1/3수준임. 따라서, 보육의 질 향상 등을 통한 저출산 해소를 위해서는 보육료 현실화 등 보육예산의 증액이 가장 시급하다고 할 것임.

<표7> 구매력(PPP)으로 환산한 아동 한 명당 보육 재정 지출

이옥, 누리과정 갈등 어떻게 풀어야 하나?, 국민의당정책토론회자료, 2016.6.

(단위: 달러(미))

국가	스웨덴	일본	한국	OECD 평균
아동 일인당 보육재정 지출액	5,928	2,683	794	2,594

출처 : OECD Family Database. 2013.

□ 개정법안을 검토한 결과, 최도자의원안과 남인순의원안을 결합한 대체입법안으로 보육료 및 표준보육비용 법개정 논의의 결론을 맺고 제도화 것이 바람직하다고 봄.

- 표준보육비용은 영유아에게 적정수준의 보육서비스를 제공하기 위해 필요한 보육비    용을 의미

- 표준보육비용에 대한 개념, 조사주기, 조사의 절차 내지 방법 등의 명시

- 표준보육비용 항목이나 품목 선정 시 연구자의 자의성으로 인해 적절한 표준보육비    용이 산출되지 않는 폐단을 막기 위해서는 표준보육비용의 항목과 품목을 영유아보    육법규로 명확히 규정

- 급간식비의 분리 및 독립 지원체계 마련

- 표준보육비용 결정시 중앙보육정책위원회의 심의

- 보육료는 표준보육비용 이상으로 산정

2. 보육교직원 휴게시간 보장을 위한 개정법안의 내용과 검토

(1) 보육교직원의 휴게시간 보장

□ 지난해 7월 정부가 보육사업에 대한 근로시간 특례를 폐지한 것은 보육교직원의 근로조건을 개선하고 교직원의 복지를 증진하려는 취지였으나 보육현장에선 오히려 근로조건을 악화시킬 것이라는 우려가 강하게 제기되었고 그 우려는 일부 현실로 나타나고 있음.

□ 아무리 좋은 정책이라도 현장의 상황을 담지 못한다면 관료주의적인 발상이라는 비판을 면하기 어려움. 정부가 진정 보육교직원(근로자)의 권리에 관심 있다면, 지금  이라도 (보육)현장의 목소리에 귀를 기울이고 보육의 특성을 반영한 휴게시간 제도의 정립과 그 적용에 필요한 지원책을 마련해야 함.

이에스더, 어린이집 혼란 부르는 근로기준법, 중앙일보(2018.5.7).

(2) 보육의 특성상 휴게시간 부여원칙

박동국, 특수한 경우의 근로시간 관리와 휴게시간의 올바른 적용, 노동법률, 2016.05, p95.

1) 일시부여와 분할부여

□ 휴게시간은 ‘근로시간 도중’에 주어져야 함. 근로가 시작되기 전 또는 근로가 끝난  후에 부여하는 것은 위법. 휴게시간을 분할해 1시간마다 10분, 2시간마다 20분 등과 같이 세분화해 부여할 수 있는지에 대해 근로기준법에는 이에 대한 규정이 없으나 피로회복, 작업능률증진, 재해예방, 식사 기타 사회적□문화적 욕구의 실현 등이 휴게의 목적인 만큼 지나치게 세분화된 휴게시간은 인정되지 않을 수 있음.

□ 휴게시간을 일시에 부여하는 것이 원칙이더라도 분할부여를 위법시하는 것은 타당  하지 않으며 작업의 성질, 근로여건 등에 비춰 사회통념상 합리성이 있고 휴게제도  의 취지를 벗어나지 않으면 이를 인정해야 함(근기 0125-884, 1992.6.25).

2) 휴게시간 자유이용

□ 근로자는 휴게시간을 자유롭게 이용할 수 있음. 근로자의 자유이용권한은 절대적이 아니며 다음 작업의 계속을 위해 필요한 최소한의 범위 내에서 제약을 받을 수 있음.

□ 즉, 최소한의 질서유지를 위해 장소와 방법에 대해 제한을 가할 수도 있음(법무   811-28862, 1980.5.15).

3) 보육의 특성과 휴게시간의 보장

□ 휴게시간 특례폐지 후 정부가 보육교직원의 휴게시간 보장을 위하여 보조교사 지원을 확대하고 어린이집 운영지침을 보완하긴 했으나 한 시도 영유아들에게서 눈을 뗄 수 없는 보육의 특성, 휴게시간에 투입되는 보조교사의 역할과 책임의 문제, 휴게시간 중 영유아의 애착과 안전 문제, 낮잠시간 및 식사시간에도 보육이 필요하다는 점 등 현실적인 한계는 그대로 드러남.

□ 따라서, 영유아와 교직원 모두 행복한 휴게시간 보장을 위해서는, 점심시간은 급식지도와 보육이 필요한 시간이니 계속 근무시간으로 인정하는 등 어린이집별로 어린이집 형편과 보육교직원의 의사에 의해 휴게시간을 결정하도록 자율권을 인정하는 법 개정 필요.

4) 휴게시간으로 인정되는 경우

장성희, 근로시간과 휴게시간의 구분기준, 노동법률, 2016.11, p92.

□ 근로자가 사전에 휴게시간을 알고 있으며, 휴게 시간 중에는 근로행위에서 완전히  이탈하여 자유롭게 이용할 수 있는 경우

□ 근무장소에서 쉬더라도 근로자가 휴게장소를 스스로 선택한 경우

□ 일정 구역을 벗어날 수 없는 등 다소 장소적 제약이 있더라도 사용자의 지휘감독  에서 벗어나 자유로운 이용이 가능한 경우

□ 긴급상황 발생에 대비하여 비상연락체계를 유지하는 상태에 불과하고 사용자의 지  휘 감독에서 벗어나 자유롭게 쉴 수 있는 경우

□ 근로자 식사시간 또는 아침체조시간 등 자유로운 시간사용이 가능한 경우

(3) 보육사업에 대한 휴게시간 특례폐지

1) 휴게시간 특례의 의의

□ 근로기준법 제59조에서는 엄격한 근로시간 규제로 공중생활의 불편을 초래 할 우려가 있는 일부 업종에 대해 사용자가 근로자대표와 서면합의를 한 때에 주 12시간을 초과해 연장근로를 하게 하거나 휴게시간을 변경할 수 있도록 하고 있음.

박소민, 근로시간 및 휴게시간 특례제도의 개선방안, 노동법률, 2017.04, p84.

□ 휴게시간 특례는 연장근로 상한을 엄격히 적용하고 휴게시간을 고정할 경우 공중의 불편을 초래 할 수 있거나, 업무의 특성상 연장근로의 제한과 휴게시간 고정이 어려운 경우를 대비하기 위한 제도.

한인상, 근로시간 및 휴게시간 특례제도의 현황과 개선과제, 이슈와 논점(입법조사처), 2015, p1.

<표8> 보육사업에 대한 특례업종 부합성 검토

근로시간특례업종개선위원회 활동경과보고서, 2012, p376.

업종	유지여부	사유
사회복지 서비스업	유지	-공중의 편의, 안전도모와 직접적으로 관련 -돌봄 대상자의 상황에 따라 연장근로의 한도를 넘어 보 살핌을 제공해야 할 가능성 상존 -업무특성상 규칙적 휴게시간 부여 곤란

2) 보육사업에 대한 휴게시간 특례폐지를 위한 선결조건

□ 근로자의 건강과 복지측면에서 볼 때 휴게시간 특례는 공중의 불편을 피하기 위한 경우와 업무의 특성상 필요한 경우에 인정되어야 함. 따라서, 그간 유지되어 왔던 보육사업에 대한 휴게시간 특례를 법 개정을 통하여 폐지하기 위해서는 영유아와 부모에 대한 불편 방지와 보육업종의 특성을 고려하여 교대제 등의 대안을 우선적으로 강구했어야 했음.

경제사회발전노사정위원회, 근로시간 특례업종 실태조사 및 개선방안 연구, 2015, p13.

□ 만약, 휴게시간 특례폐지를 함에 있어 교대제 등의 적절한 대안을 마련하지 않는 경우에 그 피해는 근로자, 사용자, 이용자에게 돌아갈 수밖에 없음.

□ 보육사업 특성상 근로시간 특례업종에 포함되어 있었을 때도 운영여건 등의 한계로 인해 휴게시간을 보장 받는 교직원은 전체 42%에 불과한 것으로 나타남.이러한 상황에서 보육교직원의 근로복지 증진을 명분으로 아무런 지원 대책 없이 보육사업에 대한 휴게시간 특례를 폐지하는 것은 오히려 보육교직원의 근로조건을 악화시킬 수 있음.

이미화외, 2015년전국보육실태조사(어린이집조사보고), 보건복지부□육아정책연구소, 2015, p212.

□ 따라서, 앞서 지적 한 바와 같이 보육사업에 대한 휴게시간 특례를 폐지하기 위해서는 영유아와 부모에 대한 불편 방지와 보육업종의 특성을 고려하여 교대제 등의 대안을 우선적으로 강구했어야 했음.

□ 참고적으로 낮잠시간 내지 특기적성시간 활용방안은 영유아 안전 등 영유아의 권익측면에서 볼 때 바람직하지 않을 뿐 아니라 낮잠시간과 특기적성시간을 교직원의 휴게시간으로 활용하는 것은 평가인증지침 등의 기준에도 배치됨.

□ 그래서, 보건복지부가 선택한 현실적인 차선책은 어린이집에 보조교사를 배치하는 방안이었던 것으로 보임.

(4) 휴게시간에 관한 영유아보육법ㆍ근로기준법 개정법안의 내용과 검토

1) 휴게시간에 관한 영유아보육법ㆍ근로기준법 개정법안

□ 20대 국회에서 논의 중인 보육사업에 대한 휴게시간 및 휴게시간 특례에 관한 영유아보육법 개정법안은 모두 3건으로 정당별로 보면 민주당 1건, 한국당 2건 발의함.

□ 남인순의원이 발의한 영유아보육법 개정법안에서는 어린이집 설치ㆍ운영자의 근로기준법 준수와 보육교직원 휴게시간 보장을 위한 휴게공간의 확보의무를 규정하고 있고, 나경원의원과 김학용의원이 각각 발의한 근로기준법 개정법안에는 보육사업을 휴게시간 특례업종에 포함하는 내용을 담고 있음.

<표9> 휴게시간에 관한 영유아보육법ㆍ근로기준법 개정법안 비교

구분	내용	비고
남인순의원안	- 어린이집 설치ㆍ운영자의 근로기준법 준수의무 - 보육교직원 휴게시간 보장을 위한 휴게공간의 확보의무	영유아보육법
나경원 의원안	- 보육사업의 휴게시간 특례업종 포함	근로기준법
김학용 의원안	- 사회복지서비스업의 휴게시간 특례업종 포함	근로기준법

2) 개정법안에 대한 검토

보건복지위원회ㆍ환경노동위원회 검토보고서 참고.

□ 남인순의원안은 어린이집 설치ㆍ운영자의 근로기준법 준수 의무를 환기시키는 등의 효과가 있을 것으로 생각되나, 현행법규 하에서도 어린이집 설치ㆍ운영자는 근로기준법을 준수하여야 함. 따라서, 휴게시간 등 보육교직원의 근로조건 개선을 위해서는 근본적으로 어린이집의 운영시간과 보육교직원의 근로시간 차이에 대한 지원, 담임교사 및 보조교사의 확충 등 실질적인 해결책이 마련되어야 할 것임.

□ 또한 영유아로부터 분리된 공간에서 휴게시간을 보장하여 보육교직원의 사기 향상 및 근로여건을 개선하고자 하는 남인순의원안의 취지는 일응 타당한 것으로 보임. 다만, 현행 영유아보육법 시행규칙 [별표1]에서는 어린이집의 설치기준으로 보육실, 조리실, 놀이터 등에 대한 기준이 있으나, 휴게공간에 관한 규율은 별도로 마련되어 있지 않고 있음. 따라서, 보육교직원의 휴게공간이 별도로 마련되어 있지 않은 어린이집의 경우, 개정안의 취지를 달성하기 위해서는 일선 어린이집에서는 또 다른 부담을 감수해야 함.

□ 나경원의원안과 김학용의원안의 취지는 보육사업에 대한 휴게시간 특례폐지 후 영유아와 하루 일과를 함께 보내야 하는 보육교사의 휴게시간 사용에 따른 보육공백이 우려되는 등 보육현장의 어려움이 가중되고 있다는 점을 해결하기 위한 것으로 보임.

□ 즉, 영유아와 교직원 모두 행복한 휴게시간 정착을 위해 점심시간 및 낮잠시간은 급식지도와 보육이 필요한 시간이니 계속 근무시간으로 인정하고, 어린이집별로 휴게시간 결정의 자율권을 인정하기 위한 개정으로 볼 수 있음.

3. 누리과정비 현실화

(1) 누리과정비 동결 추이

□ 유아반 누리과정 보육의 질을 결정하는 지원 단가는 6년간 동결된 상태.

※(도입당시 지원단가 인상계획안) ‘11년(17.7만원)→’12년(20만원)→‘13년(22만원)→’14년(24만원)→’15년(27만원)→‘16년(30만원)

□ 2019년 최저임금 10.9%인상 등 사회경제적 여건변화를 감안하면 6년간 동결된 누리과정예산은 현실과 동떨어진 결정임. 현재 누리과정 보육료 22만원은 보건복지부의 표준보육비용 연구결과(2013)에서 산출된 보육비 기준에 조차 크게 못 미치는 수준.

□ 6년간 동결된 현재 누리과정보육료에는 보육교직원의 실제 경력 및 호봉, 기타 교직원의 인건비, 시간외 수당, 건강한 급간식 제공을 위한 적정 재료비 등이 제대로 반영되지 않았을 뿐 아니라 최저임금인상 등 물가상승요인도 반영되지 못했음.

□ 2013년 이후 현재까지 누리과정 보육료는 22만원으로 동결된 반면 최저임금(2019년기준)은 무려 729,410원 인상됨. 지금의 누리과정 보육료만으로는 양질의 보육서비스 제공이 불가능한 상황.

(2) 누리과정예산 인상의 필요성

□ 어린이집 누리과정을 통해 어린이집 재원 유아에게도 공정하고 평등하게 양질의 보육서비스 제공함과 아울러 저출산을 해소하기 위해서는 최우선적으로 6년간 동결된 어린이집 누리과정 보육료를 인상해야 함.

□ 즉 최저임금 인상, 물가상승 등에도 불구하고 2013년 이후 동결된 누리과정 보육료는 최소한 30만원 까지 인상할 필요성이 있음.

□ 어린이집 누리과정 보육료 인상에 필요한 예산은 약 5,070억원으로 추산됨.(2020년 기준)

4. 유아교육지원특별회계법의 개정

(1) 유아교육지원특별회계법의 제정 및 시행경과

1) 유아교육지원특별회계법의 제정

□ 국회와 정부는 누리과정의 안정적인 추진을 위하여 유아교육지원특별회계법(유효기간 2017.1.1.-2019.12.31.)을 제정함.

□ 그간 유아교육지원특별회계법에 의거 교육세 전입금과 일반회계 전입금으로 재원을 마련하고 어린이집과 유치원 누리과정 운영에 소요되는 비용을 지원해 왔음.

2) 유아교육지원특별회계법의 시행경과

□ 유아교육지원특별회계법 제정 이후 어린이집 누리과정 재정조달의 불안정성은 해소된 듯 하였으나 2019년 예산안에서 어린이집 누리과정 담당교사 처우개선비 예산 713억원을 교육세에서 부담하여 유아교육지원특별회계에 전입한 것에 대해 교육청이 일제히 반발한 점과 유아교육지원특별회계법의 유효기간이 2019.12.31.에 종료된다는 점 등으로 미루어 볼 때 어린이집 누리과정 재정조달의 불안정성과 갈등이 재현될 가능성이 농후함.

□ 따라서, 현행 유아교육지원특별회계법의 유효기간이 이대로 종료하는 경우 교육청에서는 지방교육재정교부금으로 어린이집 누리과정 재원부담을 거부할 것이 거의 분명함으로 현행 유아교육지원특별회계법의 유효기간 종료 후 어린이집 누리과정 재원조달 방법을 마련해야 함.

(2) 유아교육지원특별회계법의 개정방향

1) 누리과정 담당교사 처우개선비의 부담

□ 유아교육지원특별회계법상 교육세 전입금으로 어린이집 누리과정을 지원하는 것이 불가능한 것은 아니지만 이번 사태에서 보는 바와 같이 교육청은 교육세 전입금으로 어린이집 누리과정 담당교사 처우개선비를 지원하는 것은 인정하지 않는 입장임.

□ 교육부에서는 사립유치원교사 처우개선비 예산을 유아교육지원특별회계가 아닌 별도예산으로 편성하여 지원하고 있음.

□ 따라서, 복지부도 누리과정 담당교사 처우개선비를 누리과정 운영비에서 공제해서 지원하지 않고 별도 예산을 편성해서 지원하는 것이 바람직함.

□ 만약, 어린이집 누리과정 담당교사 처우개선비를 유아교육지원특별회계에서 지원하려면 근거규정을 신설해야 할 것임.(운영에 소용되는 비용과 처우개선비 지원 근거 마련)

2) 유아교육지원특별회계법 부칙 제2조(유효기간)의 개정

□ 어린이집 누리과정 재정조달의 안정성을 보장하기 위해서는 유아교육지원특별회계법 부칙 제2조(유효기간)의 개정을 통하여 유아교육지원특별회계법 유효기간의 한시적인 연장 내지 폐지를 결정하여야 함.

5. 보조교사 지원제외 기준의 개선

(1) 보조교사 지원사업의 취지 및 대상

□ 어린이집 보조교사 지원사업의 취지는 보육교사의 근로조건 개선, 안전사고 예방, 아동학대 예방 등을 통하여 영유아에게 더 나은 보육서비스를 제공하기 위한 것임.

□ 보조교사는 ①장애아 현원 6명 이상 보육하는 전문/통합어린이집, ②평가인증유지, 영아반 2개 이상 운영, 정원충족률 70% 이상인 어린이집에 지원하되 유아반이 2개 이하인 어린이집이 평가인증 유지, 영유아반 2개 이상, 정원충족률 70% 이상일 때도 지원함.

(2) 보조교사 지원제외 대상 어린이집(지침 p437)

□ 지자체별 지원대상 선정 공고일이 속한 월의 전월 말일로부터 2년 이내 행정처분을 받았거나 행정처분 중 또는 행정처분이 예정된 어린이집은 제외.

□ 영유아보육법 제56조 위반에 따른 과태료 부과처분을 받은 어린이집도 지원제외 대상 어린이집에 포함.

□ 하지만 행정질서벌인 과태료처분은 행정처분과 그 법적 성격이 다름에도 불구하고 행정처분을 받은 경우와 동일하게 보고 보육사업안내지침에 근거하여 2년간 보조교사 지원을 중단한 것은 위법ㆍ부당하다고 할 것임.

(3) 과태료처분의 법적 성격과 보조교사 지원제외의 부당성

1) 과태료의 법적 성격(행정질서벌)

□ 행정질서벌이란 법률상의 의무를 위반하는 행위 중에서 비교적 경미한 행정법상의 의무 위반에 대해서 형벌이 아니라 과태료를 부과하는 것을 말함.

□ 헌법재판소도 “행정질서벌로서의 과태료는 행정상 의무의 위반에 대하여 국가가 일반통치권에 기하여 과하는 제재로서 형벌(특히 행정형벌)과 목적ㆍ기능이 중복되는 면이 없지 않으므로, 동일한 행위를 대상으로 하여 형벌을 부과하면서 아울러 행정질서벌로서의 과태료까지 부과한다면 그것은 이중처벌금지의 기본정신에 배치되어 국가 입법권의 남용으로 인정될 여지가 있음을 부정할 수 없다.” 라고 판시함으로써 과태료는 행정형벌과 구별되는 것으로 보고 있음.(헌재 1994.6.30.선고92헌바38)

2) 과태료 부과를 이유로 한 보조교사 지원제외의 부당성

□ 과태료의 법적 성격상 과태료는 영유아보육법상 경미한 의무 위반에 대한 제재에 불과한데 보조교사 지원제외 기준에 있어 이를 영유아보육법상 중대한 의무 위반으로 인한 행정처분(영유아보육법 제45조 등)과 동일하게 취급하여 과태료 부과처분을 받은 어린이집도 보조교사 지원제외 대상에 포함 시키는 것은 비례의 원칙 등에 반하는 것으로 위법ㆍ부당하다고 할 것임.

구 분	보조교사 지원제외 여부	사 유
법 제45조 (운영정지)	지원제외	1.거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보 조금을 유용한 경우 2.제40조에 따른 비용 또는 보조금의 반환명령을 받고 반환 하지 아니한 경우 3.제44조에 따른 시정 또는 변경 명령을 위반한 경우 4.「아동복지법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위를 한 경우 5.「도로교통법」 제53조제3항을 위반하여 어린이통학버스(제33 조의2 및 「도로교통법」 제52조에 따른 신고를 하지 아니한 경우를 포함한다)에 보육교직원을 함께 태우지 아니한 채 어 린이통학버스 운행 중 발생한 교통사고로 영유아가 사망하거 나 신체에 보건복지부령으로 정하는 중상해를 입은 경우
법 제44조 (시정명령)	지원	1.제13조제1항에 따른 변경인가를 받지 아니하고 어린이집을 운영하는 경우 2.제15조, 제15조의2 및 제15조의3에 따른 어린이집의 설치기 준을 위반한 경우 3.제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전의 설치ㆍ관리 및 영상 정보의 보관기준을 위반한 경우 4.제17조제4항에 따른 보육교직원의 배치기준을 위반한 경우 5.제19조제2항에 따른 보육교직원의 임면에 관한 사항을 보고 하지 아니하거나 거짓으로 보고한 경우 6.제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준을 위반한 경우 7.제25조제1항 단서를 위반하여 어린이집운영위원회를 설치ㆍ 운영하지 아니한 경우 8.제29조제4항 전단을 위반하여 영유아에게 특별활동을 제공 한 경우 9.제29조제4항 후단을 위반하여 특별활동에 참여하지 아니하 는 영유아에게 특별활동을 대체할 수 있는 프로그램을 제공 하지 아니한 경우 10.제29조의2에 따른 생활기록부를 작성ㆍ관리하지 아니한 경 우 11.제32조제1항에 따른 질병의 치료와 예방조치를 하지 아니한 경우 12.제33조에 따른 균형 있고 위생적이며 안전한 급식을 하지 아니한 경우 13.제38조에 따른 보육료 등을 한도액을 초과하여 받은 경우 14.제42조에 따른 보고를 하지 아니하거나 거짓으로 보고한 경우 또는 조사ㆍ검사를 거부하거나 기피한 경우 15.제43조제1항에 따른 신고를 하지 아니하고 어린이집을 폐 지하거나 일정기간 운영을 중단하거나 운영을 재개한 경우 16.제43조의2제2항을 위반하여 휴원하지 아니하거나 긴급보육 수요에 대비한 조치를 하지 아니한 경우 17.제49조의2에 따른 정보의 공시에 관한 사항을 위반한 경우
법 제56조 (과태료 처분)	지원제외	1.제43조제1항에 따른 신고를 하지 아니하고 어린이집을 폐지 하거나 일정기간 운영을 중단하거나 운영을 재개한 자 2.제26조제1항에 따른 취약보육을 우선적으로 실시하지 아니 한 자 3.제28조제1항 각 호에 해당하는 자를 우선적으로 보육하지 아니한 자 4.제31조에 따른 건강진단 또는 응급조치 등을 이행하지 아니 한 자 5.제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전을 설치하지 아니하거 나 설치ㆍ관리의무를 위반한 자 6. 제15조의5제1항에 따른 열람요청에 응하지 아니한 자

<표10> 영유아보육법상 보조교사 지원제외 사유비교

□ 위에서 보는 바와 같이 영유아보육법 제45조 위반 등 중대한 의무 위반에 대해서는 보조교사 지원을 중단하고 비교적 경미한 위반행위에 해당하는 경우는 법 제44조에 의거 시정명령 조치로 의율하되 보조교사 지원은 계속함. 이는 일응 합리적인 지원제외 기준으로 볼 수 있음.

□ 하지만 폐쇄회로 텔레비전의 설치ㆍ관리기준 위반 등 경미한 위반행위는 영유아보육법 제44조의 시정명령 사유에 해당 됨과 동시에 과태료 부과사유에도 해당될 정도로 양자는 유사성을 보임. 동일한 위반행위로 인해 시정명령을 받은 경우와는 달리 과태료 부과처분을 받은 경우에만 보조교사 지원을 중단하는 것은 행정상 평등의 원칙 내지 자기구속의 법리에 반하는 것으로 위법ㆍ부당하다고 할 것임.

(4) 부당결부금지 원칙과 보조교사 지원제외의 부당성

1) 보조교사 지원사업의 취지와 지원제외 사유의 부당성

□ 어린이집 보조교사 지원사업의 취지는 보육교사의 근로조건 개선, 안전사고 예방, 아동학대 예방 등을 통하여 영유아에게 더 나은 보육서비스를 제공하기 위한 것으로 특히 영아의 안전과 보육을 질 개선을 위해 확대가 요구되는 지원사업 중 하나에 해당함.

□ 이러한 보조교사 지원사업의 취지와 영유아의 필요에 의해 보조교사를 지원 받아 양질의 보육을 제공하고 있는 어린이집에 대해 보조교사 지원사업과 무관한 폐쇄회로 텔레비전 설치ㆍ관리의무 등을 위반하였다는 이유(불가항력적 기계결함 포함)로 보조교사 지원을 중단하는 것은 행정상 부당결부금지의 원칙에 반하는 것으로 위법ㆍ부당하다고 할 것임.

2) 행정상 부당결부금지 원칙과 보조교사 지원제외 사유의 부당성

□ 행정상 부당결부금지의 원칙은 행정청이 행정작용을 함에 있어 그 행정작용을 실질적인 관련이 없는 상대방의 행위와 부당하게 결부시켜서는 아니된다는 원칙을 말함.(대법 2009.2.12.선고2005다65500판결)행정청이 행정목적을 달성하기 위하여 의무를 이행하지 아니하는 상대방에 대해서 수익적 행정작용의 발급을 거부하는 경우도 포함됨.

□ 따라서, 보조교사 지원사업과 전혀 관련이 없는 사유로 과태료 처분을 받았다는 이유로 보조교사 지원을 중단하는 것은 부당결부금지의 원칙에 반하는 것으로 위법ㆍ부당하다고 할 것임.

(5) 지침(행정규칙)의 성격과 보조교사 지원제외의 부당성

1) 행정규칙의 의의

□ 행정규칙은 실무에서는 훈령ㆍ통첩ㆍ예규ㆍ지침ㆍ고시 등으로 불리우면서 행정조직 내부관계에서 조직ㆍ업무처리절차ㆍ활동기준 등에 관하여 규율하는 일반적ㆍ추상적 규범으로 법규성이 없는 행정입법에 해당함.(대법2013.5.23.선고2013두3207)

□ 행정규칙은 행정주체 내부적으로 사무처리를 위하여 제정한 법규범으로 대국민적 효력은 없음. 보육사업안내지침도 행정규칙에 해당함.

2) 보육사업안내지침으로 과태료처분을 받았다는 이유로 보조교사 지원을 중단시킬 수 있는지 여부

□ 대법원은 유가보조금환수처분취소(2013두3207)사건에서 “국토해양부장관이 제정한 구 버스ㆍ택시 유류구매 카드제 시행지침은 운송사업자가 운수종사자에게 자신이 지정한 주유소 또는 충전소에서만 주유 받도록 강요하는 행위를 금지하면서, 이를 위반한 사실이 적발될 경우 지급된 유가보조금 전액을 환수조치하도록 규정하고 있다. 그런데 위 시행지침은 상위법령의 위임이 없을 뿐만 아니라 그 목적과 내용이 유류구매 카드의 사용 및 발급 절차 등을 규정하기 위한 것인 점 등에 비추어 볼 때, 유류구매 카드제의 시행에 관한 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하고 대내적으로 행정청을 기속함은 별론으로 하되 대외적으로 법원이나 일반 국민을 기속하는 효력은 없다. 따라서 운수사업자가 위 금지 규정을 위반하였다고 하여 바로 구 운수사업법 제51조 제3항이 정한 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 받은 경우에 해당하는 것은 아니고, 그에 해당하는지는 구 운수사업법 등 관계 법령의 규정 내용과 취지 등에 따라 별도로 판단되어야 한다.”라고 판시하였음.

□ 대법원 판례는 상위법령의 위임 없이 지침만으로 지침의 제정 목적에서 벗어난 보조금 지원중단, 환수 등의 조치를 하는 것은 인정되지 않는다는 취지로 볼 수 있음. 따라서, 대법원 판례의 입장에서 보면 보조교사 지원기준을 규정하기 위한 지침(행정규칙)에서 보조교사 지원사업과 실질적인 관련성이 없는 과태료 처분을 받았다는 이유를 들어 보조교사 지원을 2년간 중단하도록 정하는 것은 위법ㆍ부당하다고 할 수 있음.

(6) 소결

□ 행정규칙에 해당하는 보육사업안내지침으로 과태료처분을 받은 경우 2년간 보조교사 지원을 중단하도록 규정한 것은 보조교사 지원사업의 취지는 물론 행정상 평등의 원칙, 비례의 원칙, 부당결부금지의 원칙 등에 위반 될 뿐 아니라 보조금 관리에 관한 법률상의 관련규정과 대법원 판례 입장에도 반하는 것으로 위법ㆍ부당하다고 할 것임.

□ 따라서, 과태료처분을 받은 경우 2년간 보조교사 지원을 중단하도록 규정은 삭제하고 보조교사 지원을 중단을 했거나 예정인 어린이집에 대해서는 보조교사 지원을 재개하여 보육교직원의 근로조건 개선, 영유아 안전보장, 보육의 질 개선 등 보조교사 지원사업의 취지를 지속적으로 실현해 나가야 할 것임.

6. 시간연장보육제도의 개선

(1) 현행 시간연장보육제도의 내용

1) 영유아보육법 제26조, 시행규칙 제28조

□ 국가나 지방자치단체, 사회복지법인, 그 밖의 비영리법인이 설치한 어린이집과 대통령령으로 정하는 어린이집의 원장은 영아·장애아·다문화가족의 아동 등에 대한 보육(이하 "취약보육")을 우선적으로 실시하도록 함.

□ 취약보육 중 하나인 시간연장보육은 기준 보육시간 외에 시간을 연장하여 보육서비스를 제공하는 것으로 정의함. 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 취약보육을 활성화하는 데에 필요한 각종 시책을 수립·시행하도록 의무화 함.

2) 2019.3. 보육사업안내 개정내용

□ 시간연장보육 이용일의 등․하원 시각을 시․분 단위로 기록(전자출석부를 이용하는 경우 30분 단위로 기록)하고 시간연장보육 시간은 매일 1시간 단위로 계산

□ 어린이집을 제외한 타 시설(유치원 등) 이용하고 18:00전에 시간연장어린이집으로 등원하는 아동에 대해서는 18:00까지의 이용시간에 대해 보육료 수납 가능(3,100원 시간당, 전액 부모 부담 30분 단위로 비용 계산)

(2) 시간연장보육제도 운영실태와 개정요구

1) 시간연장보육의 운영실태

□ 현행 교사대 아동비율, 운영시간, 보육비용으로는 적절한 수준의 보육서비스를 하루 12시간 이상 제공하는 것은 불가능에 가까움.

□ 특히 일선 어린이집에서는 15:30～19:30까지 시간연장보육에 대한 전담교사 내지 인력의 배치, 보육비용 지원(부모부담 또는 정부지원)이 없어 양질의 보육서비스 제공에 어려움을 겪고 있음.

2) 추가개정요구

□ 이에 시간연장보육 시간계산 방식을 개선하고 18:00이전에 유치원 등 타 기관에서 어린이집으로 이동해서 시간연장보육서비스를 이용하는 아동 부모에게 비용부담을 하게 한 지침개정은 적정한 비용부담을 통한 시간연장보육서비스의 질 제고라는 관점에서 보면 의미가 있다고 할 것.

□ 하지만 유치원 등 타 기관에서 어린이집으로 이동해서 시간연장보육 서비스를 이용하는 대부분의 아동이 시간연장보육서비스를 이용하는 시간이 18:00 이후 라는 점으로 볼 때, 유치원 등 타 기관에서 18:00 이전에 어린이집으로 등원하는 아동에 대해서만 시간연장보육 비용의 부모부담을 신설하고 18:00-19:30까지의 비용은 종전과 같이 어린이집에서 감당하게 한 것은 한계로 지적됨.

2015년 보육실태조사(보건복지부·육아정책연구소)에 따르면 유치원 재원 아동의 43.2%, 반일제 학원 재원 아동의 52.6%가 18:00 직전에 하원하는 것으로 조사됨. 해당 아동이 어린이집의 시간연장보육 서비스를 이용할 수 있는 시간은 18:00 이후가 될 수밖에 없음.

□ 따라서, 유치원 등 타 기관에서 시간연장보육서비스를 이용하기 위해 19:30 이전에 어린이집으로 등원하는 아동에 대해 양질의 보육서비스를 제공하려면 18:00 이전 비용만 부모에게 부담하게 할 것이 아니라 18:00-19:30 까지 비용도 수익자부담원칙에 따라 시간연장보육서비스 이용 아동의 부모가 부담(종국적으로 정부지원이 바람직)하도록 해야 할 것.

□ 시간연장보육 기준시각인 19:30 이전에 어린이집에서 시간연장보육서비스를 이용할 수 있도록 허용하고도 이에 필요한 최소한의 비용도 수납하지 못하게 하는 것은 이치에 맞지 않음. 보육의 질, 아동의 안전 등 아동권익보장 관점에서도 적절하지 않음.

□ 참고적으로 18:00-19:30까지 시간연장보육서비스 이용비용은 석식비로 충당 가능하다는 주장이 있으나 석식비는 아동에게 저녁을 제공하는데 소요되는 실비개념에 해당하고, 석식비 마저도 수납하지 않거나 수납하지 못하는 어린이집이 많은 실정임. 현재로서는 18:00-19:30까지 비용도 시간연장보육서비스 이용 아동의 부모가 부담하는 게 타당하다고 할 것임.

<표11> 시간연장보육시 저녁급식비 수납여부

2015년 전국보육실태조사 –어린이집조사보고-, 보건복지부·육아정책연구소, 2016, p261.

구분	수납 여부
	받음	안 받음	계
전체	28.1	71.9	100.0
국공립	54.3	45.7	100.0
사회복지법인	25.7	74.3	100.0
법인 단체	29.3	70.7	100.0
민간	19.4	80.6	100.0
가정	13.9	86.1	100.0
직장	32.6	67.4	100.0

□ 그리고, 통학차량 이용시간은 시간연장보육서비스 제공시간에서 제외하고 있으나 통학차량 이용시간도 시간연장보육교사의 책임하에 안전지도 등 시간연장보육이 이루어지고 있음으로 통학차량 이용시간도 시간연장보육시간에 포함하여야 할 것.

□ 통학차량을 이용한 등하원 중에 발생하는 안전사고 등에 대한 책임은 어린이집과 교사에게 지게 하면서 통학차량 이용시간에 대한 비용을 인정하지 않는 것은 이율배반적임.

□ 시간연장보육과 형태가 유사한 시간제보육비용은 4,000원인 반면 시간연장보육비용은 1시간 3,100원에 그침. 상식적으로도 양자의 차이는 설명이 안됨. 시간연장보육비용은 1시간 4,000원까지는 인상해야 할 것임.

7. 교사겸직원장 대체교사 지원

(1) 교사겸직원장에 대한 복무기준 강화

□ 올해부터 개정된 복무규정에 따르면 교사겸직원장이 1일 이상 담임교사의 직무를 수행할 수 없는 경우 보육공백 방지를 위해 담당 반에 대체 보육교사를 배치하여야 함.

□ 하지만 어린이집 담임교사의 연가 사용, 보수교육 참석 등 보육공백 발생 시 대체교사를 지원하도록 규정하면서도 보육교사를 겸직하고 있는 원장 및 대표자에 대해서는 대체교사를 지원하지 않음.

□ 교사겸직원장에게는 교사의 직무와 원장의 직무를 모두 담당하게 하고 교육 참석시 대채교사를 배치하도록 의무화 하고서는 원장 보수교육 참석시 교사겸직원장이라는 이유로 대체교사를 지원하지 않는 것은 이율배반적임.

(2) 교사겸직원장의 겸직현황과 대체교사 지원의 필요성

□ 영유아보육법에 따르면 어린이집의 원장은 어린이집을 총괄하고 보육교사와 그 밖의 직원을 지도ㆍ감독하며 영유아를 보육하며, 보육교사는 영유아를 보육하고 어린이집의 원장이 불가피한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에 그 직무를 대행하도록 규정하고 있음(영유아보육법제18조).

□ 가정어린이집의 경우 90%이상이 겸직원장이며 교사겸직원장은 두 가지 역할을 모두 겸하고 있으므로 보수교육의 필요성도 더 강함. 그럼에도 불구하고 교육 참석시 대체교사를 지원하지 않는 것은 부당하다고 할 것임.

구분	원장의 역할	교사의 역할	비고
평상시	수행	수행
보수교육 참석 등 부재시	수행(×) 교사 중 대행자 지정	수행(×) 대체교사 배치의무 있음.	지침 p206 (개선필요)
대체교사 지원	불가	현행규정상 불가 보수교육 참석으로 인한 교사업무 공백을 해결하기 위해 대체교사를 지원하는 것이므로 대체교사제도의 취지상 교사겸직원장 보수교육 참석시 대체교사를 마땅히 지원해야 할 것.	지침 p433

<표12> 교사겸직원장의 보수교육 참석과 대체교사 지원의 필요성

(3) 개선요구안(소결)

□ 교사겸직원장에게는 교사의 직무와 원장의 직무를 모두 담당하게 하고 교육 참석시 대채교사를 배치하도록 의무화 하고서는 원장 보수교육 참석시 교사겸직원장이라는 이유로 대체교사를 지원하지 않는 것은 이율배반적임.

□ 가정어린이집의 경우 90%이상이 겸직원장이며 교사겸직원장은 두 가지 역할을 모두 겸하고 있으므로 보수교육의 필요성도 더 강함. 그럼에도 불구하고 교육 참석시 대체교사를 지원하지 않는 것은 부당하다고 할 것임.

□ 따라서, 가정어린이집의 안정적인 운영과 영아보육의 질적 수준을 제고하기 위해서는 교사겸직원장 보수교육 참석시 대체교사를 지원(지침 p433)하게 하거나, 교사겸직원장이 1일 이상 담임교사의 직무를 수행할 수 없는 경우 보육공백 방지를 위해 담당 반에 대체 보육교사를 배치(지침 p206)하도록 한 비현실적인 규정을 삭제해야 할 것임.

8. 유아반 인건비 지원율 상향

(1) 인건비지원어린이집에 대한 인건비지원 감소추이

□ 최근 보육정책기조가 어린이집지원 내지 인건비지원에서 수요자중심 예산지원과 민간ㆍ가정어린이집 지원등으로 바뀌면서 인건비지원어린이집에 대한 교사인건비 지원은 50%이상 감소하여, 인건비지원어린이집은 운영의 어려움에 직면하고 있음.

□ 무엇보다도 영유아 권익 중심의 공보육 강화를 위해서는 인건비지원어린이집의 특성과 역할을 인정하고, 그에 걸맞는 교사 인건비 지원율의 상향조정이 필요함.

<표13> 인건비지원어린이집에 대한 지원율의 변경추이

기 간	지원율 변화		비 고
	원장ㆍ영아반교사	유아반교사
1991년-1994년	90%지원	90%지원	인건비 및 운영비지원
1995년-2004년	90%지원	45%지원	운영비 전액 삭감 인건비 지원율 삭감
2005년 이후	80%지원	30%지원	어린이집별 지원에서 아동별 지원으로 전환, 인건비 삭감

□ 사실 인건비지원어린이집의 경우 보육교직원의 인건비 지급기준이 정해져 있어 원아 감소나 운영 형편에 따라 인건비를 달리 지급할 수 없는 상황에 있음. 영유아에게 양질의 보육서비스를 지속적으로 제공하기 위해서는 인건비 지원율 상향 필요.

(2) 유아반교사 인건비 지원율 상향의 필요성과 예산

□ 공보육 강화와 영유아가 갖는 양질의 보육을 받을 권리를 보장하기 위  해서는 인건비지원어린이집의 역할을 인정하고, 인건비지원어린이집의 기능강화를 위해 인건비 지원율의 상향조정 필요.

□ 특히 유아반 교사인건비는 80%까지 지원율을 상향해야 함.

※ 유아반인건비지원율 상향 : 30%→80%(약 950억원 소요)

Ⅲ. 나오며

□ “보육은 영유아의 이익을 최우선적으로 고려하여 제공되어야 하며, 영유아가 안전하고 쾌적한 환경에서 건강하게 성장할 수 있도록 하여야 한다”는 보육이념이 실현하고 영유아는 행복하고 교직원은 보람을 느끼고 부모는 안심할 수 있는 보육체계를 만들려면 보육현안에 대한 현실적인 대안의 마련도 중요하지만

□ 보육과 보육인에 대한 사회적 평가를 다시 하고 보육과 보육인의 정체성을 확립할 필요성이 있다고 생각함.

□ 보육을 유아교육의 하위개념으로 여기는 풍조는 반드시 시정되어야 함. 유아교육은 교육기본법 및 유아교육법상 유아를 대상으로 한 학교교육의 일부인 반면, 보육은  “영유아를 건강하고 안전하게 보호ㆍ양육하고 영유아의 발달 특성에 맞는 교육을 제공하는 어린이집 및 가정양육 지원에 관한 사회복지서비스”를 말함. 보육의 사회적 가치는 유아교육과 비교하더라도 낮지 않음.

□ 유아교육과 보육 실천가인 유치원 원장□교사 및 어린이집 원장□교사 자격기준의 차이가 거의 없음. 현재 일선 유치원교사와 보육교사의 역할도 거의 동일함.

<표14> 유치원 원장□교사 및 어린이집 원장□교사 자격비교표

구분	어린이집 영유아보육법시행령제21조 (별표1).	유치원 유아교육법제22조 (별표1), (별표2).
원장	1. 보육교사 1급 자격을 취득한 후 3년 이상의 보육 등 아동복지업무 경력이 있는 사람 2. 「유아교육법」에 따른 유치원 정교사 1급 자격을 취득한 후 3년 이상의 보육 등 아동복지업무 경력이 있는 사람 3. 유치원 원장의 자격을 가진 사람 4.～7.(생략)	1. 유치원의 원감자격증을 가지고 3년 이상의 교육경력과 소정의 재교육을 받은 자 2. 학식□덕망이 높은 자로서 대통령령이 정하는 기준에 해당한다고 교육부장관의 인정을 받은 자
보육교사 1급/ 정교사 1급	1. 보육교사 2급 자격을 취득한 후 3년 이상의 보육업무 경력이 있는 사람으로서 보건복지부장관이 정하는 승급교육을 받은 사람 2. 보육교사 2급 자격을 취득한 후 보육 관련 대학원에서 석사학위 이상을 취득하고 1년 이상의 보육업무 경력이 있는 사람으로서 보건복지부장관이 정하는 승급교육을 받은 사람	1. 유치원 정교사(2급)자격증을 가진 자로서 3년 이상의 교육경력 을 가지고 소정의 재교육을 받은 자 2. 유치원 정교사(2급)자격증을 가지고 교육대학원 또는 교육부장관이 지정하는 대학원의 교육과에서 유치원 교육과정을 전공하여 석사학위를 받은 자로서 1년 이상의 교육경력이 있는 자
보육교사 2급/ 정교사 2급	1. 전문대학 또는 이와 같은 수준 이상의 학교에서 보건복지부령으로 정하는 보육 관련 교과목 및 학점을 이수하고 졸업한 사람 2. 보육교사 3급 자격을 취득한 후 2년 이상의 보육업무 경력이 있는 사람으로서 보건복지부장관이 정하는 승급교육을 받은 사람	1. 대학에 설치하는 유아교육과 졸업자 2. 대학(전문대학 및 이와 동등 이상의 각종 학교와 「평생교육법」 제31조제4항에 따른 전문대학학력인정 평생교육시설을 포함한다)졸업 자로서 재학중 소정의 보육과 교직학점을 취득한 자 3. 교육대학원 또는 교육부장관이 지정하는 대학원의 교육과에서 유치원 교육과정을 전공하고 석사학위를 받은 자 4. 유치원 준교사자격증을 가진 자로서 2년 이상의 교육경력을 가지고 소정의 재교육을 받은 자
보육교사 3급/ 준교사	고등학교 또는 이와 같은 수준 이상의 학교를 졸업한 사람으로서 보건복지부령으로 정하는 교육훈련시설에서 정해진 교육과정을 수료한 사람	유치원 준교사 자격검정에 합격한 자
보육/ 교육 경력 상호 인정	1. 「유아교육법」에 따른 유치원에서 원장, 원감, 수석교사 또는 교사로 근무한 경력 2. 「유아교육법」 및 「초·중등교육법」에 따른 특수학교(유치원 과정)에서 특수학교 교원으로 근무한 경력 3. 법률 제7120호 유아교육법 제정으로 폐지되기 전 「유아교육진흥법」에 따른 새마을유아원에서 근무한 경력	1. 유치원 교원의 자격이 있는 자로서 「영유아보육법」에 의한 어린이집의 원장 또는 보육교사로서 전임으로 근무한 경력 교원자격검정령제8조제1항.

□ 따라서, 어린이집 원장과 교사는 유치원 원장과 교사와 유사한 정도의 전문성을 갖추고 보육 및 교육서비스를 실천하는 영유아보육 및 교육전문가라는 정체성과 직업적인 자긍심을 그 어떠한 경우에도 버려서 아니됨.

□ 어린이집 원장의 길을 선택한 것이 잘한 것인가? 앞으로 계속 이 길을 가야 하는가?에 대한 근본적인 질문에 대해 사회가 응답해야 할 때

□ 그래도 부산보육! 어린이집 원장! 그래도 희망은 있다!